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Liberalizzazione energia elettrica: spinte europee, retromarce inglesi - Energia Media
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Liberalizzazione energia elettrica: spinte europee, retromarce inglesi

Liberalizzazione energia elettrica: spinte europee, retromarce inglesi

Quale futuro, quali regole per il mercato energetico europeo? Nel seguente contributo, Carlo Stagnaro, capo della Segreteria del Ministro dello Sviluppo Economico guarda al mercato retail dell’energia elettrica tra attitudini degli Stati europei continentali e situazione in Gran Bretagna. L’intervento s’inserisce nel Paper Energia – 6/2015 ed è frutto del convegno intitolato “Il futuro dell’energia in Europa tra regolazione e mercato unico”, organizzato a Milano il 15 luglio 2015 dall’Osservatorio sulla Regolazione Amministrativa dell’Università Cattolica.

La liberalizzazione e integrazione dei mercati elettrici nell’Unione europea ha fatto importanti passi avanti nei quasi vent’anni che ci separano dalla prima direttiva in materia (la 1996/92/EC). I progressi sono però stati diseguali, sia in relazione ai risultati raggiunti dai singoli Stati membri, sia in merito al grado di apertura nei vari stadi della filiera. Non v’è dubbio, sotto questo profilo, che l’anello più debole della catena sia rappresentato dai mercati retail.
L’asimmetria tra il grado di sviluppo – o, per usare un termine forse più appropriato, di “ristrutturazione” – dei mercati all’ingrosso e al dettaglio deriva anche da alcuni elementi strutturali che rendono più complessa la rivoluzione concorrenziale in questi ultimi. In particolare, come spiega Joskow (2008), “si presume che la concorrenza sia una buona cosa per i grandi consumatori, per i quali i costi di transazione sono inferiori, le opportunità della gestione del rischio e della domanda sono maggiori, e si suppone che i consumatori stessi siano capaci di acquistare [l’energia] in modo intelligente”. Le parole di Joskow presuppongono in particolare una grande attenzione alla regolamentazione dei mercati retail e alle modalità adottate nella pratica per proteggere i consumatori, ma rimandano anche all’esigenza di non allontanarsi eccessivamente dal “textbook model of restructuring”.
Rispetto alle sue preoccupazioni, espresse ormai quasi dieci anni fa, oggi alcuni aspetti di primaria importanza sono cambiati: grazie essenzialmente al progresso tecnologico e alla diffusione di smartphone, smart application e smart technologies (e, sempre più, smart meters) i costi di transazione sono calati notevolmente anche per i piccoli consumatori. Un numero crescente di Paesi (da ultima, la Spagna) adottano soluzioni per il real time pricing anche per i piccoli consumatori, mentre il controllo sulle scelte di consumo può essere esercitato più facilmente e con maggiore consapevolezza. La stessa disponibilità e accessibilità dell’informazione è destinata ad aumentare in prospettiva, contribuendo ulteriormente a ridurre i costi di transazione.
È probabilmente anche alla luce di queste evoluzioni che la Commissione europea ha posto una nuova enfasi, nei documenti più recenti, sulla liberalizzazione dei mercati retail, con particolare attenzione al superamento delle residue regolamentazioni di prezzo o altre intrusioni pubbliche nella libertà di scelta dei consumatori.
Tale enfasi trova riscontro nella comunicazione sull’Unione dell’energia (EC 2015a) ed è addirittura oggetto di una comunicazione ad hoc (EC 2015b). Dal punto di vista della Commissione, la piena apertura concorrenziale dei mercati retail – e il superamento di schemi antiquati e paternalisti di tutela del consumatore – non è solo un bene in sé, ma è anche strumentale a raggiungere la piena integrazione dei mercati, evitando che quelle forme di balcanizzazione scardinate dal target model europeo a livello wholesale si riproducano a livello retail in virtù della natura prevalentemente nazionale di questi mercati. fInfatti, il grado di apertura dei mercati retail appare quanto mai eterogeneo, a dispetto dei vari anni ormai trascorsi dall’ultimo pacchetto di direttive (IBL 2014).
Nel mezzo di questo processo – a cui anche l’Italia partecipa con la previsione di superare la “maggior tutela” contenuta nel disegno di legge annuale per la concorrenza (1) è arrivata come un fulmine a ciel sereno la proposta della Competition and Markets Authority (Cma, l’Antitrust britannico) di introdurre qualche forma di prezzo più o meno amministrato, seppure solo “transitoriamente” e con l’obiettivo di proteggere i clienti “disengaged”. Se il Paese che Joskow (2008) definisce “il gold standard della riforma elettrica” fa marcia indietro, è giustificabile che gli altri Stati membri dell’Unione vadano avanti? Per rispondere occorre entrare nel merito dell’indagine e delle proposte della Cma (2015a e 2015b).

Il ritorno ai prezzi regolati nel Regno Unito: marcia indietro o illusione ottica?
Alla domanda si potrebbe rispondere che, formalmente, l’Antitrust inglese ha semplicemente presentato delle proposte (per ora preliminari), le quali potranno essere accolte oppure no da Ofgem (il regolatore di settore) o dal Decc (il “ministero” competente). L’analisi della Cma merita però di essere presa sul serio.
Essa tocca vari aspetti. In questa sede ci si concentrerà sui problemi e le soluzioni individuate in relazione ai mercati retail. In primo luogo, la Cma svolge un esame dei mercati retail
che si discosta in maniera significativa da una precedente indagine condotta dalla stessa Cma congiuntamente con Ofgem e con l’Office of Fair Trading (Oft, Ofgem e Cma 2014). In quella sede si osservava che l’andamento dei prezzi retail lasciava supporre un esercizio eccessivo del potere di mercato da parte degli operatori dominanti (le “Big Six”). Il dito veniva puntato in particolare sull’inerzia della domanda, il sospetto di fenomeni di collusione tacita tra gli operatori, e i potenziali effetti anticompetitivi derivanti dall’integrazione verticale tra la generazione e la vendita di energia elettrica (per una ricostruzione sintetica si veda Benedettini 2015). I risultati preliminari ottenuti dalla Cma, però, rovesciano in buona parte questa interpretazione. In primo luogo, Cma scrive che un’analisi più attenta dei dati disponibili non supporta la tesi che gli aumenti dei prezzi e dei margini siano riconducibili alla collusione tacita o all’integrazione verticale.
Secondariamente, essa sottolinea che l’aumento dei prezzi è in buona parte guidato dall’aumento delle componenti parafiscali della bolletta elettrica, con particolare riferimento agli oneri sociali e ambientali.
L’enfasi si sposta quindi sull’inerzia dei consumatori: il dato più importante, secondo Cma, è quello relativo a circa un terzo dei clienti domestici che non hanno mai cambiato fornitore né intendono farlo. Questo dato è tanto più preoccupante se si tiene conto che la scarsa propensione allo switching è particolarmente pronunciata tra i consumatori a basso reddito o a basso livello di educazione (due caratteristiche che, oltre tutto, tendono a essere correlate positivamente). Secondo l’Antitrust britannico occorre, quindi, intervenire dal lato della domanda, più che dal lato dell’offerta. Per la Cma, a tale scopo occorre sia rimuovere gli ostacoli alla mobilità della domanda, sia identificare degli strumenti di protezione per quei consumatori che non hanno intenzione di cambiare offerta o fornitore. Del primo gruppo di misure fanno parte, tra l’altro, una profonda revisione degli interventi introdotti da Ofgem a partire dal 2009, e in particolare il pacchetto cosiddetto “simple choices”. Tale pacchetto limita il numero e la tipologia delle offerte commerciali praticabili, con lo scopo di favorire la comprensione delle alternative disponibili ai consumatori, ma paradossalmente ha portato a una minore differenziazione dell’offerta e all’eliminazione delle offerte più convenienti. Inoltre, la Cma argomenta che i molti siti disponibili per la comparazione delle offerte causano una eccessiva polifonia, e quindi suggerisce la creazione di un sito istituzionale gestito da Ofgem in modo da fornire una maggiore certezza su quali siano le offerte più convenienti, date le esigenze del cliente e le eventuali componenti aggiuntive del servizio che egli può ritenere desiderabili (per due punti di vista alternativi sul tema, si vedano Waddams 2015 e Littlechild 2015).
Tuttavia, anche rimuovendo ogni barriera alla mobilità della domanda e creando le condizioni per una maggiore contendibilità delle offerte commerciali, secondo la Cma resterà sempre una fascia di consumatori troppo “pigra”. Tali consumatori vanno protetti per evitare che gli operatori possano esercitare potere di mercato nei loro confronti. Attualmente, infatti, i consumatori che non optano per una specifica offerta – o che hanno sottoscritto un’offerta poi scaduta – vengono ricondotti alle offerte “standard” (e meno convenienti) dalle Big Six. Di conseguenza, Cma suggerisce l’introduzione di alcune “salvaguardie transitorie per i consumatori inattivi”.
A dispetto di quanto è emerso da alcune semplificazioni giornalistiche, Cma non sta proponendo un vero e proprio ritorno alla regolamentazione dei prezzi retail attraverso forme di price cap. Vi è infatti piena consapevolezza che questo “potrebbe avere pesanti ripercussioni sulla concorrenza, reintroducendo di fatto una regolamentazione di prezzo ad ampio raggio sui mercati retail in generale”. Di conseguenza, tale salvaguardia transitoria dovrebbe lasciare qualche “spazio di manovra”: i prezzi “regolati” dovrebbero infatti essere né troppo bassi (perché’ in tal caso “danneggerebbero la concorrenza, minando l’incentivo per i consumatori di essere attivi sul mercato”) né troppo alti (“nel migliore dei casi non fornirebbero alcuna protezione ai consumatori, nel peggiore fornirebbero potenzialmente un focal point più elevato per fissare le offerte standard”).
Quella suggerita da Cma sembra una vera e propria politica di ultima istanza. Essa tuttavia non è a sua volta priva di controindicazioni: alcune emergono dall’esame della situazione italiana.

Londra, Italia
L’attuale sistema della “maggior tutela” vigente nel nostro Paese, infatti, sembra non molto distante da quanto Cma auspica sia introdotto in Gran Bretagna. Per utilizzare una descrizione che ne è stata data dal soggetto cardine della maggior tutela, cioè l’Acquirente Unico, “Il prezzo della maggior tutela non è un prezzo amministrato, trattandosi di un prezzo che riflette il mercato all’ingrosso e che funge da benchmark per il cliente finale, al fine di confrontare le offerte sul mercato libero e valutarne la congruità” (AU 2015). In pratica, il prezzo di tutela è costruito in modo tale da “mimare” quello che ci si attende sia il comportamento di un operatore di mercato, tant’è che contiene una componente che riflette i costi di commercializzazione stimati di un nuovo entrante.
Pur tenendo conto che ci troviamo in un contesto estremamente complesso, nel quale intervengono molte variabili, proprio per la stessa ragione per cui Cma ritiene che l’introduzione di un simile meccanismo possa essere un game changer in UK, esso non può non essere ritenuto l’ “elefante nella stanza” in Italia. La seguente Tabella riporta un confronto tra Italia e Gran Bretagna in relazione ai principali indicatori ai fini della valutazione finora condotta. In particolare, si tratta di misure sia dell’inattività dei clienti inattivi (per esempio la quota dei consumatori che non switchano) sia di attività dei clienti attivi (per esempio il tasso di switching). In altre parole, obiettivo delle politiche deve essere quello di ridurre la quota di clienti inattivi, e di rendere i più dinamici possibili quelli attivi.
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Tabella 1. Confronto tra Italia e UK rispetto ad alcuni indicatori. Fonte: elaborazione su dati Cma, Aeegsi, Acer. Note: * Per la Gran Bretagna si è fatto riferimento alla quota dei clienti sotto offerte standard (70%) per la quota di mercato delle Big Six (90%); ** Per l’Italia si fa riferimento al sondaggio condotto da Aeegsi nell’ambito dell’indagine sui mercati retail 2013; per la Gran Bretagna a due diverse domande nell’ambito di un’analoga indagine condotta nel 2014; *** Per l’Italia si fa riferimento a una serie di estrazioni effettuate tramite il Trova Offerte ai fini del presente articolo.

La Tabella 1 non fornisce risposte, in quanto riporta, al più, alcuni elementi di evidenza descrittiva. In particolare, essa non tiene conto di una serie di fattori che possono avere un impatto rilevante sul comportamento dei consumatori: le tempistiche di switching e fatturazione, la difficoltà nel reperire informazioni, ecc. Tuttavia è significativo che su ciascun indicatore di engagement dei consumatori l’Italia abbia una performance peggiore della Gran Bretagna. Indubbiamente molte ragioni possono contribuire a spiegare questo fenomeno, ma difficilmente si può ignorare l’esistenza e l’effetto, sui comportamenti dei consumatori e degli stessi operatori, della maggior tutela. In altre parole, la soluzione auspicata dalla Cma per la Gran Bretagna non sembra efficace, almeno ai fini della promozione dell’attivismo dei consumatori, in un Paese nel quale esiste un meccanismo analogo.
Piuttosto, il confronto sembra sollevare una serie di domande: fino a che punto i clienti disengaged vanno protetti, e fino a che punto le politiche di protezione del consumatore vanno disegnate sul consumatore “più pigro” anziché’, per esempio, sul consumatore mediano? Le politiche pubbliche dovrebbero occuparsi di tutti coloro che non cambiano fornitore, oppure solo di quelli che si trovano in particolari condizioni, per esempio le famiglie a basso reddito? È possibile che l’esistenza di un’offerta pubblica di riferimento spinga i consumatori a sentirsi “maggiormente tutelati” e, quindi, a ridurre ulteriormente la loro propensione alla mobilità (Waddams 2015)? È possibile che la presenza di offerte standard con l’aura della provenienza pubblica disincentivi la modernizzazione e la differenziazione delle offerte, favorendo la percezione che l’oggetto delle transazioni sia il mero kWh piuttosto che un pacchetto complesso di servizi (per esempio l’efficienza energetica)? Quali sono le conseguenze dell’esistenza di un bechmark e, in particolare, essa agisce o no da focal point?
È difficile rispondere a queste domande senza condurre analisi approfondite, che tuttavia soffrono della carenza di dati adeguati. Eppure, esse appaiono ragionevoli alla luce sia del sommario confronto che è stato qui condotto, sia in considerazione della più ampia evidenza raccolta da Acer (2014), che proprio su queste basi assegna grande importanza al superamento delle regolamentazioni di prezzo e di strumenti che producono conseguenze analoghe. Le osservazioni rivolte alla Cma da un gruppo di ex regolatori britannici sembrano andare esattamente in questa direzione, mettendo in guardia contro le conseguenze inintenzionali di scelte di cambiamento radicale (Littlechild et al. 2015).
In conclusione, la liberalizzazione dei mercati retail è un terreno in buona parte inesplorato, anche perché’ la continua riduzione dei costi di transazione resa possibile dall’evoluzione tecnologica sta cambiando lo scenario in modo assai rapido. È importante non vedere solo i rischi ma anche le crescenti opportunità della concorrenza. Ma, a questo scopo, è necessario accompagnare la liberalizzazione con un disegno di mercato attento e aperto. Per tornare a Joskow, in sostanza, un disegno di mercato che non si discosti dalle prescrizioni da “libro di testo” e che ci concentri più sul contesto nel quale si svolge il confronto competitivo che sulla pretesa paternalistica di determinarne gli esiti.

Bibliografia
ACER (2014), Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2013, ACER, Ljubljana, SI.
AU (2015), “Indagine conoscitiva sui prezzi dell’energia elettrica e del gas come fattore strategico per la crescita del sistema produttivo del Paese”, Memoria per il seguito dell’Audizione presso la X Commissione Industria, Commercio, Turismo del Senato, 15 maggio 2015.
BENEDETTINI, S. (2015), “Energia e retail: la (vera) lezione del Regno Unito”, Staffetta Quotidiana, 17 giugno 2015.
CMA (2015a), “Energy market investigation. Provisional findings report”, 7 luglio 2015.
CMA (2015b), “Energy market investigation. Notice of possible remedies”, 7 luglio 2015.
EC (2015a), “A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy”, COM(2015) 80 final.
EC (2015b), “Delivering a New Deal for Energy Consumers”, SWD (2015) 141 final.
IBL (2014), Indice delle liberalizzazioni, IBL Libri, Torino.
JOSKOW, P.L. (2008), “Lessons Learned From Electricity Markets Liberalization”, The Energy Journal, Special Issue. The Future of Electricity: Papers in Honor of David Newbery.
LITTLECHILD, S. (2015), “A Regulator’s Price Comparison Website is Not Sensible: comment on Catherine Waddams’s blog post”, University of East Anglia – Centre for Competition Policy, Competition Policy Blog, 9 luglio 2015.
LITTLECHILD, S., MCCARTHY, C., MARSHALL, E., SMITH, S. e SPOTTISWOODE, C. (2015), “Submission on Summary of Provisional Findings and Notice of Possible Remedies”, 16 luglio 2015.
OFT, OFGEM e CMA (2014), “State of the Market Assessment”, 27 marzo 2014.
WADDAMS, C. (2015), “CMA Provisional Energy Market Findings: Does protecting the weak (even temporarily) make them stronger?”, University of East Anglia – Centre for Competition Policy, Competition Policy Blog, 7 luglio 2015.

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30 novembre 2015

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Carlo Stagnaro

Capo della Segreteria del Ministro dello Sviluppo Economico